1. Définition et caractéristiques
Le service public est une activité assumée par une personne publique, assurée par une personne publique ou une personne privée, en vue d’accomplir ou de satisfaire un besoin d’intérêt général (GUGLIELMI et KOUBI, 2007). Une activité gérée par une personne privée est qualifiée d’activité de service publique si elle réunit trois éléments[1] :
- Il doit s’agir d’une activité d’intérêt général ;
- La personne privée doit disposer de prérogatives de puissances publiques, pour assurer sa mission d’intérêt général ;
- L’administration doit disposer d’un droit de regard sur l’organisme.
L’intérêt général est donc rattaché à la notion de service public, et ceci conduit à explorer les domaines concernés par le service public, les services publics à caractère industriel et commercial, et les différentes conceptions de cette notion.
Les domaines concernés par le service public sont ceux qui relèvent des fonctions régaliennes de l’Etat, du secteur non marchand et du secteur marchand.
- Ceux qui relèvent des fonctions régaliennes de l’Etat sont entièrement financés par l’impôt et assurés par les administrations publiques. On distingue notamment : la justice, la police, la défense nationale, les finances publiques, l’administration générale.
- Il doit s’agir d’une activité d’intérêt général ;
- La personne privée doit disposer de prérogatives de puissances publiques, pour assurer sa mission d’intérêt général ;
- L’administration doit disposer d’un droit de regard sur l’organisme.
L’intérêt général est donc rattaché à la notion de service public, et ceci conduit à explorer les domaines concernés par le service public, les services publics à caractère industriel et commercial, et les différentes conceptions de cette notion.
Les domaines concernés par le service public sont ceux qui relèvent des fonctions régaliennes de l’Etat, du secteur non marchand et du secteur marchand.
- Ceux qui relèvent des fonctions régaliennes de l’Etat sont entièrement financés par l’impôt et assurés par les administrations publiques. On distingue notamment : la justice, la police, la défense nationale, les finances publiques, l’administration générale.
- Le secteur non marchand est constitué pour l’essentiel des services gratuits financés principalement par l’impôt ou les cotisations obligatoires. Cette catégorie renferme l’éducation nationale, les services de santé, la sécurité sociale, la gestion des infrastructures…
- Le secteur marchand renferme les services financés principalement par une activité commerciale, mais qui sont considérés comme devant être sous le contrôle de la collectivité. On distingue les transports (urbains, ferroviaires, aériens..) ; la poste, la distribution d’eau potable, l’énergie (distribution et transport de l’électricité, du gaz…).
Cette dernière catégorie concerne les services publics marchands encore appelés services publics à caractère industriel et commercial (SPIC).
Les services publics à caractère industriel et commercial présentent cinq caractéristiques principales (PERCEBOIS, 2003) :
- Leur consommation est divisible, à la différence des biens collectifs purs dont la consommation est indivisible et ce sont des biens de première nécessité pour lesquels un service minimum est prévu par le législateur ;
- Ils sont générateurs d’externalités de demande (effet de club) ce qui signifie que la satisfaction d’un consommateur tend généralement à s’accroître lorsque le nombre de consommateurs présents sur le réseau augmente ;
- Ils sont générateurs d’externalités d’offre ce qui implique que la présence d’un grand nombre de consommateurs rentabilise l’offre de services nouveaux annexes ;
- Ils sont soumis à des risques de congestion, le réseau étant susceptible d’être saturé à certaines heures, ce qui pose le problème des accès prioritaires ;
- La puissance publique ne peut pas se désintéresser de la façon dont ces services sont organisés, en particulier pour la partie du réseau qui fonctionne comme un «monopole naturel», ce qui pose la question des asymétries d’information existant entre le régulateur et le régulé et partant celle des incitations à mettre en œuvre pour contraindre le gestionnaire du réseau à baisser ses coûts et à développer les investissements de capacité nécessaires.
La production, le transport et la distribution du gaz, ainsi que de l’électricité constituent des exemples privilégiés de services publics à caractère industriel et commercial.
2. Les différentes conceptions de la notion de service public
- Le secteur marchand renferme les services financés principalement par une activité commerciale, mais qui sont considérés comme devant être sous le contrôle de la collectivité. On distingue les transports (urbains, ferroviaires, aériens..) ; la poste, la distribution d’eau potable, l’énergie (distribution et transport de l’électricité, du gaz…).
Cette dernière catégorie concerne les services publics marchands encore appelés services publics à caractère industriel et commercial (SPIC).
Les services publics à caractère industriel et commercial présentent cinq caractéristiques principales (PERCEBOIS, 2003) :
- Leur consommation est divisible, à la différence des biens collectifs purs dont la consommation est indivisible et ce sont des biens de première nécessité pour lesquels un service minimum est prévu par le législateur ;
- Ils sont générateurs d’externalités de demande (effet de club) ce qui signifie que la satisfaction d’un consommateur tend généralement à s’accroître lorsque le nombre de consommateurs présents sur le réseau augmente ;
- Ils sont générateurs d’externalités d’offre ce qui implique que la présence d’un grand nombre de consommateurs rentabilise l’offre de services nouveaux annexes ;
- Ils sont soumis à des risques de congestion, le réseau étant susceptible d’être saturé à certaines heures, ce qui pose le problème des accès prioritaires ;
- La puissance publique ne peut pas se désintéresser de la façon dont ces services sont organisés, en particulier pour la partie du réseau qui fonctionne comme un «monopole naturel», ce qui pose la question des asymétries d’information existant entre le régulateur et le régulé et partant celle des incitations à mettre en œuvre pour contraindre le gestionnaire du réseau à baisser ses coûts et à développer les investissements de capacité nécessaires.
La production, le transport et la distribution du gaz, ainsi que de l’électricité constituent des exemples privilégiés de services publics à caractère industriel et commercial.
2. Les différentes conceptions de la notion de service public
On distingue deux principales conceptions de la notion de service public : La conception juridique et la conception économique.
Selon conception juridique, relève du service public « toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale, et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante » (DUGUIT, 1928).
Trois principes de gestion sont associés à la notion de service public et de SPIC, selon cette conception : la continuité, la mutabilité et l’égalité (ALOY et LEVEQUE, 1997 ; MIRABEL et al., 2001).
- La continuité implique qu’il n’y ait pas de rupture dans la fourniture du service, avec l’assurance d’un service minimum en cas de grève ;
- La mutabilité (ou adaptabilité) renvoie à l’impératif d’adapter le contenu du service public en fonction de l’évolution du progrès technique et des besoins des usagers.
- L’égalité est un principe général de non discrimination, qui impose que les usagers soient traités de façon identique. Il n’est absolument pas synonyme de gratuité d’accès. Les nombreux services publics marchands en témoignent, du fait que leur accès payant exclut directement une frange de la population, celle dont l’insuffisance de revenus ne permet pas de consommer les biens en question.
La conception économique du service public a été développée par MARTINAND-LORENZI (1995) et COHEN-HENRY (1998).
Pour MARTINAND et LORENZI (1995), la notion de service public se rattache aux concepts de monopole naturel et de biens collectifs. Ces deux situations décrivent ce que la théorie économique désigne sous le terme de défaillance de marché, à savoir des situations dans lesquelles l’état de concurrence parfaite ne correspond pas à un optimum de Pareto et n’aboutit donc pas à la maximisation du bien-être social.
Le concept de monopole naturel fait référence au service public à caractère industriel et commercial qui souvent met en œuvre une activité de réseau. Celui de bien collectif désigne les biens qui sont accessibles à tous et dont la consommation par un individu n’entraîne pas une moindre disponibilité pour les autres. Ce concept recouvre les services non-marchands comme la défense nationale.
COHEN et HENRY (1998), introduisent la double composante d’efficacité et d’équité pour caractériser les activités et missions de service public. Selon eux, le service public est aussi l’expression d’un souci de solidarité et les missions de service public contribuent à la réduction d’inégalités liées aux revenus ou à des handicaps physiques. Ils présentent entre autre, les trois grandes catégories de missions de service public comme étant :
- Celles qui visent à rendre physiquement et financièrement accessibles aux usagers menacés d’exclusion (du fait de handicaps sévères, de situations critiques, de revenus insuffisants) de services essentiels, dont ils ont besoin sous des formes appropriées ;
- Celles qui, au-delà strictement de la lutte contre l’exclusion contribuent à la cohésion sociale et au sentiment d’appartenance à la communauté nationale ;
- Celles qui visent à favoriser une utilisation efficace et équilibrée, dans l’espace et dans le temps, du territoire et des ressources communes.
La notion de service public est rattachée à ses missions qui, au niveau de leur définition économique sont classées dans la rubrique des services publics marchands (MIRABEL et al., 2001).
[1]Ces éléments ont été tirés du Conseil d’Etat Français du 28 Juin 1963.
Trois principes de gestion sont associés à la notion de service public et de SPIC, selon cette conception : la continuité, la mutabilité et l’égalité (ALOY et LEVEQUE, 1997 ; MIRABEL et al., 2001).
- La continuité implique qu’il n’y ait pas de rupture dans la fourniture du service, avec l’assurance d’un service minimum en cas de grève ;
- La mutabilité (ou adaptabilité) renvoie à l’impératif d’adapter le contenu du service public en fonction de l’évolution du progrès technique et des besoins des usagers.
- L’égalité est un principe général de non discrimination, qui impose que les usagers soient traités de façon identique. Il n’est absolument pas synonyme de gratuité d’accès. Les nombreux services publics marchands en témoignent, du fait que leur accès payant exclut directement une frange de la population, celle dont l’insuffisance de revenus ne permet pas de consommer les biens en question.
La conception économique du service public a été développée par MARTINAND-LORENZI (1995) et COHEN-HENRY (1998).
Pour MARTINAND et LORENZI (1995), la notion de service public se rattache aux concepts de monopole naturel et de biens collectifs. Ces deux situations décrivent ce que la théorie économique désigne sous le terme de défaillance de marché, à savoir des situations dans lesquelles l’état de concurrence parfaite ne correspond pas à un optimum de Pareto et n’aboutit donc pas à la maximisation du bien-être social.
Le concept de monopole naturel fait référence au service public à caractère industriel et commercial qui souvent met en œuvre une activité de réseau. Celui de bien collectif désigne les biens qui sont accessibles à tous et dont la consommation par un individu n’entraîne pas une moindre disponibilité pour les autres. Ce concept recouvre les services non-marchands comme la défense nationale.
COHEN et HENRY (1998), introduisent la double composante d’efficacité et d’équité pour caractériser les activités et missions de service public. Selon eux, le service public est aussi l’expression d’un souci de solidarité et les missions de service public contribuent à la réduction d’inégalités liées aux revenus ou à des handicaps physiques. Ils présentent entre autre, les trois grandes catégories de missions de service public comme étant :
- Celles qui visent à rendre physiquement et financièrement accessibles aux usagers menacés d’exclusion (du fait de handicaps sévères, de situations critiques, de revenus insuffisants) de services essentiels, dont ils ont besoin sous des formes appropriées ;
- Celles qui, au-delà strictement de la lutte contre l’exclusion contribuent à la cohésion sociale et au sentiment d’appartenance à la communauté nationale ;
- Celles qui visent à favoriser une utilisation efficace et équilibrée, dans l’espace et dans le temps, du territoire et des ressources communes.
La notion de service public est rattachée à ses missions qui, au niveau de leur définition économique sont classées dans la rubrique des services publics marchands (MIRABEL et al., 2001).
[1]Ces éléments ont été tirés du Conseil d’Etat Français du 28 Juin 1963.
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